Climat : quels outils pour modifier les comportements ?

Les politiques qui visent à faire changer les comportements par les prix pour lutter contre le changement climatique sont difficiles à manier.

Qu’est-ce qu’un signal-prix ?

Les politiques dites de « signal-prix » ont pour objectif de modifier les comportements de consommation et de production en jouant, comme leur nom l’indique, sur le prix des produits. Lorsque que l’on augmente le prix des carburants, on cherche, tout d’abord, à inciter à une plus grande sobriété énergétique par une moindre utilisation de la voiture ou de l’avion. Ces politiques visent aussi à accroître l’efficacité énergétique, c’est-à-dire à encourager le développement de nouvelles technologies qui rendent une même qualité de service avec une plus faible empreinte environnementale. Cela passe notamment par une plus grande part des énergies renouvelables dans le mix énergétique, par l’isolation des logements ou par l’utilisation d’appareils et de processus de production moins énergivores.

Théorisée par le « prix Nobel » d’économie Ronald Coase, l’introduction d’un signal-prix pour modifier les comportements se justifie par le fait que le coût privé lié à la consommation d’énergie fossile est (largement) inférieur à son coût social. Le coût privé correspond au prix du marché de ces énergies, qui dépend essentiellement de leur coût de production et de leur rareté. Il n’intègre pas les coûts induits pour la société, en particulier ceux liés à la pollution et au changement climatique. Ceux-ci sont qualifiés par les économistes d’« externalités* négatives ».

Certains de ces coûts ne sont pas encore visibles puisqu’ils ne le seront que quand le changement climatique aura eu lieu. Mais l’Etat peut utiliser l’instrument des taxes pour internaliser dans le prix des énergies fossiles le coût de leurs externalités négatives. Le signal-prix peut prendre la forme d’une taxe carbone** ou être mis en oeuvre par des mécanismes de marché via la création d’un marché d’échange de quotas.

Si la théorie est convaincante, sa mise en pratique n’est pas évidente. En particulier, se pose la question de savoir quel prix retenir. A l’instar du « prix Nobel » d’économie français Jean Tirole, certains proposent d’établir un prix unique du carbone au niveau mondial, l’idée étant qu’une tonne de carbone, qu’elle soit émise en Afrique, en Chine, en Europe ou aux Etats-Unis, a le même effet sur le changement climatique et donc les mêmes externalités négatives. L’efficacité économique plaiderait donc pour l’unicité du prix carbone à l’échelle planétaire.

Décile de niveau de vie : fraction de 10 % de la population ordonnée en fonction de leur niveau de vie.

IMPACT D’UNE CONTRIBUTION CLIMAT ÉNERGIE À 44,60 EUROS LA TONNE (NIVEAU 2018) SUR LE REVENU DES MÉNAGES (EN %) ET VOLUME DES ÉMISSIONS DIRECTES DE CO2 (EN TONNES) PAR DÉCILE DE NIVEAU DE VIE*

Lecture : les ménages du premier décile, les plus modestes, consacrent en moyenne 0,29 % de leurs revenus – 0,13 % dans le cadre de leurs déplacements en voiture et 0,16 % dans celui de leur logement – au financement de la contribution climat énergie associée à la taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques (TICPE) et émettent 0,29 tonne de CO2.

Au-delà du caractère politiquement irréaliste d’une telle proposition, qui nécessiterait la mise en place au niveau mondial d’une taxe ou d’un marché carbone, l’unicité du prix carbone serait en réalité profondément injuste. Elle ne permettrait de tenir compte ni des responsabilités historiques, ni des inégalités de revenus, que ce soit entre les pays ou entre les catégories sociales. De plus, elle frapperait uniformément des consommations énergétiques difficilement compressibles (déplacements domicile-travail) et de confort (déplacements en avion vers le lieu de vacances). Comme en témoigne le mouvement des gilets jaunes, sans mécanisme de correction de ces inégalités, les politiques de signal-prix ont de fortes chances d’être impopulaires et difficiles à défendre politiquement.

Autres instruments, autres défauts

Il existe deux autres types d’instruments susceptibles de modifier les comportements. Les premiers sont coercitifs, via l’imposition de normes, alors que les seconds sont incitatifs et jouent sur des ressorts psychologiques ou informationnels.

L’approche réglementaire, que l’on retrouve souvent sous le terme de « command and control », présente l’avantage de la clarté : les autorités définissent une norme à respecter. Il peut s’agir d’un niveau maximum autorisé d’émissions d’un polluant ou de l’interdiction pure et simple de certaines substances. Les acteurs économiques doivent s’y soumettre sous peine de sanctions.

L’approche réglementaire est particulièrement adaptée dans les cas de produits dangereux avérés (amiante, certains pesticides, etc.) et/ou quand les dommages sont irréversibles. Elle s’est notamment révélée efficace dans la lutte contre les CFC responsables de la destruction de la couche d’ozone. L’adoption par la communauté internationale du protocole de Montréal, signé en 1987, a conduit à la suppression quasi totale de l’usage de ces gaz en 2009. La reconstitution de la couche d’ozone constatée par la Nasa en 2018 augure son rétablissement complet à l’horizon 2050.

Mais l’approche réglementaire a aussi des défauts qui peuvent la rendre inopérante, voire contre-productive, notamment dans le cas de substances qui ne sont pas directement dangereuses, comme le dioxyde de carbone (CO2). Tout d’abord, elle est souvent jugée bureaucratique, voire un frein à la liberté d’entreprendre. Sa mise en oeuvre est souvent coûteuse car elle nécessite de disposer d’un niveau d’information élevé, comme par exemple de pouvoir contrôler l’ensemble des sources de pollution pour s’assurer du respect des normes. Ensuite, les difficultés que peuvent rencontrer certains agents à s’adapter à ces obligations conduisent souvent à la mise en place de réglementations insuffisamment ambitieuses.

Fraude des constructeurs

Les restrictions imposées peuvent également conduire à des comportements d’évitement, voire de fraude. Le « dieselgate », qui ébranla le secteur automobile en 2015, en est un exemple criant. Afin de se soustraire aux normes d’émissions d’oxyde d’azote (NOx) et de CO2, le constructeur Volkswagen équipa ses véhicules d’un logiciel permettant de déceler les tests d’émissions polluantes. Ce dispositif activait, le cas échéant, un système de filtrage, désactivé par défaut en conditions réelles.

Cette fraude a par la suite touché d’autres constructeurs et a jeté un large discrédit sur l’éthique des constructeurs automobiles mais également sur le processus de construction des normes par la Commission européenne. Enfin, la voie réglementaire présente en réalité bien souvent le même type d’inconvénients que le signal-prix direct en renchérissant le coût des produits du fait des contraintes additionnelles que les producteurs doivent respecter, ce qui limite aussi l’accès des plus pauvres à ces biens.

Là où l’approche réglementaire se concentre principalement sur les industriels, celle relevant des mesures de sensibilisation vise principalement à modifier le comportement des consommateurs. Ces mesures peuvent être explicites, comme dans le cas de campagnes de communication (par exemple, la « chasse au gaspi » dans les années 1970), ou encore s’appuyer sur des mécanismes comportementaux plus ou moins inconscients, tels que le propose l’approche des nudges***. Ces derniers, popularisés par Richard Thaler, lauréat du « Nobel d’économie » en 2017, encouragent, par un mécanisme de suggestion, les individus à adopter un comportement vertueux tout en leur laissant la liberté de choix. Par exemple, mettre en comparaison la consommation d’électricité d’un foyer avec celle moyenne de son voisinage a des répercussions en matière d’économie d’énergie.

Cette approche est particulièrement séduisante pour les décideurs politiques, car elle ne génère a priori aucune opposition ni aucune dépense. Si elle peut se révéler très utile pour faire prendre conscience des problèmes, son caractère non contraignant limite cependant sa portée et génère des phénomènes de passager clandestin, certains pouvant continuer de s’abstenir tout en profitant des efforts des autres. Ses résultats peuvent même s’avérer contre-productifs : des sentiments négatifs comme la culpabilité ou le fatalisme peuvent conduire à développer des comportements nihilistes et résignés.

Le signal-prix présente l’avantage d’être intermédiaire entre la norme réglementaire basée sur la contrainte et des mesures de sensibilisation fondées sur la simple bonne volonté. Il va plus loin que ces dernières, car il pénalise les agents qui n’adopteraient pas de manière volontaire un comportement vertueux, sans pour autant les contraindre de façon définitive comme l’impose une norme. Il a aussi l’avantage de pouvoir être augmenté progressivement de manière à laisser aux agents le temps de s’adapter à un coût acceptable. Enfin, les recettes qu’il génère peuvent être utilisées pour faciliter l’adaptation, notamment des agents les plus vulnérables. Comme le montrent de nombreux travaux, la redistribution des recettes d’une taxe carbone via des baisses de cotisations sociales et d’impôt sur le revenu peut avoir un effet global positif sur l’économie (double dividende****).

Les bienfaits de la redistribution

Le signal-prix présente donc des avantages certains par rapport aux autres instruments, mais il a le défaut d’être potentiellement injuste et occulte les différences entre les individus concernant leur capacité à modifier leurs comportements. Or, ces derniers peuvent résulter de choix de vie encouragés par des politiques antérieures et difficiles à modifier du fait de contraintes financières.

Ainsi, la politique d’aménagement du territoire dans les années d’après-guerre s’est principalement articulée autour du développement de la mobilité privée à travers la construction d’un réseau routier dense de voies rapides, rendant possible l’accès des centres où se concentre l’activité, accroissant ainsi l’étalement urbain*****. Si celui-ci résulte en partie de préférences individuelles, la pression foncière a joué également un rôle central. Autant d’éléments qui, ajoutés au désengagement des politiques de transports en commun dans les zones périphériques, posent la question de la responsabilité collective concernant la dépendance d’une grande partie de la population à la voiture individuelle.

Une autre source d’injustice est le caractère régressif de la fiscalité carbone : elle pèse relativement plus dans le budget des ménages modestes, bien que leurs émissions soient plus faibles que celles des ménages aisés (voir graphique) et alors que leur capacité d’adaptation, via l’achat d’un véhicule moins consommateur notamment, est souvent plus faible.

Comme il est en pratique impossible de différencier le prix de l’essence par individu, la redistribution est la seule manière de rendre le signal-prix plus juste et par là même acceptable. Il s’agit notamment de mettre en place des mesures d’aides transitoires pour les ménages les plus modestes au travers par exemple d’un crédit d’impôt ou d’un « chèque énergie » pour les transports travail-domicile en dessous d’un certain revenu.

Cela passe aussi par des interventions publiques directes via des investissements dans les transports en commun ou dans la rénovation des logements sociaux et des subventions pour favoriser l’essor de technologies plus propres. La problématique est similaire entre pays. Comme le définit l’accord de Paris, les pays les plus avancés devront aider les moins avancés à mettre en place la transition énergétique. A tous les niveaux, la transition écologique est indissociable de la justice sociale.

PAUL MALLIET ET FRÉDÉRIC REYNÈS 31/05/2019 Alternatives économiques HORS-SÉRIE N°117.